土地登記代理人從業經驗:農村集體非農建設用地流轉

　　一、農村集體非農建設用地流轉的主要形式
　　除個別地區近幾年對農村集體非農建設用地流轉有所規范外，農村，特別是城鄉結合部的農村集體非農建設用地的流轉一直是自發地、無序地進行，它主要有以下幾種流轉形式：
　　1、轉讓。集體土地所有者或土地使用者將建設用地使用權或所有權一次性轉讓給新的土地使用者。轉讓建設用地使用權占有較大比重，有以下幾種：（1）集體土地所有者將一定年期的建設用地使用權轉讓給受讓者開辦企業，這類似國有土地使用權出讓，村或鄉政府作為土地所有者收取轉讓金。這在沿海一帶較普遍，主要是企業用地。（2）集體土地所有者直接轉讓土地或以地合作開發建設商品住宅，開發商分得部分商品房，所占土地的使用權隨之轉移，這主要發生在城鄉結合部。1999年江蘇省查出農村集體轉讓給開發商用于房地產開發土地478宗，面積1594畝。（3）建設用地原使用者（企業或個人）在土地所有者的允許下將一定年期或無限年期的建設用地使用權轉讓給企業或個人，所有者收取一定轉讓金。無限年期的建設用地主要是農民的宅基地轉讓。建設用地所有權的轉讓主要有以下情況，一是轉讓建設用地使用權而引致轉讓建設用地所有權，如福建省古田縣當建設用地轉讓給本集體以外的企業或個人時，就必須先將建設用地所有權轉為（不是征地）國家所有，而后才能實現使用權的轉移；二是村委會、鄉鎮政府以類似征地方式將小組、村股份合作社或村所有的建設用地所有權轉為村、村其它經濟組織或鄉所有，這在各地都有，但以廣東省珠江三角洲較為普遍。在珠江三角洲地區，農村股份制較為普遍，集體土地及其它資產一般都已進入村股份合作社，當村或鄉企業辦要開辦新的企業時，則按國家征地方式及補償標準向村股份合作社“征地”，其土地所有權即轉為村委會、村其它經濟組織或鄉鎮政府所有。
　　2、出租。這是集體非農建設用地流轉的主要形式。集體建設用地所有者或使用者將土地使用權出租并按年收取租金。（1）集體所有者為出租主體。主要表現為村集體將非農建設用地使用權或廠房出租給企業或個人，搞“招商引資”，集體收取租金。這在山東、江蘇、浙江、福建、廣東等省的調查中均普遍存在，并很受集體和農民的歡迎。上海市還出現集體所有者將土地出租用于公路建設的案例。（2）建設用地使用者為出租主體。主要表現為村辦企業以全部或部分土地出租，以收取租金為企業盈利，以及農民個人出租住房，引致土地使用權出租。在城鄉結合部，農民個人出租住房收入已成為大部分家庭的主要收入來源。
　　3、抵押。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權抵押的情形。這主要存在于民營經濟較為發達的東南沿海一帶，由于開辦企業或經商的資金不足，企業或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押。福建古田縣2000年共發生集體非農建設用地抵押1000多宗，評估值達1.8億元。
　　4、聯營、入股。集體建設用地所有者或使用者以土地使用權作為合辦企業的條件，從而引致土地使用權轉移。這在八十年代后期和九十代前期較常見，由于其經營的風險使這種形式逐步為出租所取代。
　　5、法院判決。因經濟糾紛或企業破產、兼并等導致法院裁定和判決而致集體非農建設用地流轉。這種情形在沿海一帶已逐步增多，法院判決流轉主要采取拍賣方式。
　　從目前看，集體非農建設用地存在一些問題，主要表現在：（1）非法轉讓、出租等。因《土地管理法》規定集體土地不得轉讓、出租，故此類流轉屬于非法。（2）交易混亂。因這種土地交易屬非法，又無人管理，故交易混亂自可想見。（3）擅自將農用地轉為建設用地。由于利益沖動，不少地區在未經規劃許可和正常審批的情況下擅自將農用地轉為建設用地。一些鄉鎮也采用“征地”方式從村或小組集體中無補償或低補償地“征”得土地，成為鄉鎮所有的集體建設用地，主要用于建廠房出租或其它經營。（4）沖擊城鎮國有土地市場。由于這種非法的農村集體非農建設用地在未經統一管理的情況下進入建設用地市場，導致土地市場的總供給增加，城鎮國有土地市場價格下跌，招標、拍賣難以進行。（5）城鄉結合部耕地保護困難。
　　二、集體非農建設用地流轉的主要原因
　　我國新修訂的《土地管理法》第六十三條規定，除符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移外，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。各地在實際操作中，往往是采取禁止集體非農建設用地進入市場流轉的，但為什么禁而不止，且有“公開”之勢呢？這主要有以下幾方面原因：
　　1、第二、第三產業發展和城市化進程加快。改革開放后，我國經濟獲得了飛速發展，特別是第二、第三產業的發展又加快了我國的城市化進程。這些非農產業發展都直接地導致非農建設用地的迅速增長，特別是鄉鎮企業的發展和小城鎮建設，都直接引致城鄉結合部和農村地區的集體非農建設用地增加。據調查，浙江湖州、福建晉江、廣東順德地區，城鎮建設用地總面積中約有80%左右為集體非農建設用地，這在中小城鎮極為普遍。即使是在大城市，其城鄉結合部的大部分非農建設用地仍為集體所有，如浙江省杭州市城鄉結合部約有70%的土地被農民個人建房占有。如此大的非農建設用地社會需求，在城鎮國有土地市場的直接影響及商品經濟發展的必然要求下，這些集體非農建設用地不可避免地進入“黑市”流轉。
　　2、土地利用方式上比較利益差距加大。在城鎮周圍以及鄉鎮企業發達地區，土地利用的比較利益差距加大。種糧不如種菜，種菜不如種花，種花不如轉為建設用地，辦工廠、開商店或住宅出租。在企業和個人掌握了生產經營自主權后，追求經濟利益的最大化是市場經濟的基本原則。這種經濟利益的追求，不但經營主體有，市、縣、鄉鎮級地方政府也很強烈。地方政府要在任期內出*，發展經濟，辦形象工程，搞基礎設施建設，都需要財力支持，而“以地生財”或默許流轉是在國家對集體非農建設用地無明確管理政策下的主要選擇。
　　3、征地補償水平過低，而用地成本很高。依《土地管理法》規定，要使用建設用地，除鄉鎮企業和農民建宅使用本集體的土地及農村集體公益事業用地可仍為集體土地外，其余均需使用國有土地。征地是將農村集體土地轉為國有土地的途徑。由于目前的征地補償仍按產值補償，一畝耕地在沿海省市的大部分地區一般也只有3－5萬元左右的征地補償費（包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費）到村集體手中（個別地區補償較高或接近市價除外），而真正到農民個人手中的，一般只有一萬元左右，標準已低于該土地的市場價格。若是鐵路、公路等基礎設施建設，每畝征地補償費只有5000-8000元。對農民和村集體而言，過低的征地補償實現不了土地的轉用價值，因而采取不征而自行轉用流轉的方式。同時，中央和地方政府在征地過程所收取的各項費用又較多較重，主要有耕地占用稅、菜地開發基金、耕地開墾費、占補平衡費、新增建設用地有償使用費、土地管理費等，這些費用遠遠多于對集體和農民的征地補償費，對土地使用者而言，用地成本較大。出于經濟利益考慮，用地者具有直接使用集體土地的巨大利益沖動。
　　4、鄉、村政府行政權利對集體土地產權限制過大。長期的人民公社體制和生產資料平調方式已使農村土地不帶有一星半點的“財產”氣息，而是地道的公共物品。法律上明確規定集體土地屬農民集體所有，全體村民對集體財產的使用和處分擁有最終的權利（見村民自治條例），但實際上，集體土地已屬“集體經濟組織”所有，村主任、鄉長擁有土地處分權。這樣，出于公正和不公正的目的，村委會往往采取合法或非法手段將農用地轉為建設用地，以各種方式“盤活”土地，謀取利益。鄉鎮政府則在發展鄉鎮企業、辦公益事業及發展小城鎮等名義下，動用政府權力，采用補償辦法，將村集體所有土地轉為鄉鎮所有。出于經濟利益目的，鄉鎮政府也“努力”推動這些土地的流轉。